وظیفه نظارت بر شبکه نمایش خانگی تا مدت‌ها برعهده سازمان سینمایی وزارت ارشاد بود اما از جایی به بعد صداوسیما عزم خود را جزم کرد تا با استناد به برخی مفاد قانون اساسی، حق نظارت بر محتوای فراگیر صوت و تصویر را به دست بگیرد. بی‌شک هنگام تدوین قانون اساسی هیچ تصوری از ایجاد چیزی به اسم شبکه نمایش خانگی بر بستر اینترنت وجود نداشت اما سازمان صداوسیما با جدیت هرچه تمام‌تر به سمت این رفت که نظارت بر نمایش خانگی را ذیل عنوان صوت و تصویر فراگیر از آن خود کند. این‌گونه بود که دو اشکال کاملا متناقض پدیدار شدند و رفع هرکدام موجب به اثبات رسیدن دیگری می‌شد. اشکال اول این بود که صداوسیما یا هر نهاد دیگری نباید بر رقبایش نظارت کند و به این وضعیت چیزی نمی‌گویند جز تعارض منافع. از اینجا به بعد بود که دنبال‌کنندگان اخبار فرهنگی با عبارت جدیدی به نام «ساترا» آشنا شدند؛ چیزی و جایی که هم جزء صداوسیما هست و هم نیست. جایی که عنوان مستقلی دارد و مسئول آن می‌گوید از تمام معاونت‌های دیگر صداوسیما منفک است و چون ماموریت تولید ندارد، با پلتفرم‌ها به مشکل تعارض منافع نمی‌خورد، منتها وجود چنین نهادی است که اشکال دوم را پدید می‌آورد. اساسا چیزی به اسم ساترا نه در قانون اساسی و نه در هیچ متن حقوقی دیگری به رسمیت شناخته نمی‌شود. اگر قرار است برای اخذ حق نظارت بر پلتفرم‌ها به قانون اساسی رجوع کنیم، در آن متن حقوقی همان‌طور که نامی از پلتفرم‌ها نیامده، از ساترا هم نیامده است.
حالا وقتی با مراجعه به قانون اساسی حق نظارت بر محتوای فراگیر صوت و تصویر را به صداوسیما می‌دهیم و عنوان محل مناقشه ساترا را در نظر نمی‌گیریم، چون با پدیده جدیدی تحت عنوان پلتفرم‌ها مواجه هستیم، دوباره موضوع تعارض منافع مطرح می‌شود. اگر عنوان ساترا را در نظر بگیریم هم با این مشکل مواجه خواهیم بود که هیچ محمل قانونی مستقلی برای نظارت بر محتوای فراگیر صوت و تصویر ندارد. این دعوا که به لحاظ حقوقی اساسا چیزی به اسم ساترا وجود ندارد و باید پذیرفت آنچه در حال رخ دادن است نظارت خود صداوسیما بر رقبایش است از مدت‌ها پیش مطرح بود و این دور باطل و این تناقض دوسویه به‌راحتی حل نمی‌شد.
در ابتدای مرداد ماه ۱۴۰۲ اعلام شد که طبق مصوبه شورای عالی انقلاب فرهنگی، مصداق‌های قطعی واژه صوت‌و تصویر فراگیر مانند سامانه‌های نمایش ویدئوی درخواستی، شبکه نمایش خانگی، سکوهای ناشرمحور و کاربرمحور به‌عنوان سکوهای صوت‌و تصویر فراگیر تحت نظارت سازمان صداوسیما تعیین شدند. یعنی اگرچه هنگام تدوین قانون اساسی سامانه‌های VOD وجود نداشتند اما حالا همه این چیزها ذیل عبارت صوت و تصویر فراگیر تعریف شدند تا سازمان صداوسیما بتواند به استناد قانون اساسی، انحصار نظارت بر پلتفرم‌ها را در دست بگیرد. همان روزها وقتی خبری درخصوص تشکیل شورای رقابت صوت و تصویر فراگیر توسط ساترا منتشر شد، در واکنش به این خبر مرکز ملی رقابت در اطلاعیه‌ای تاکید کرد که ساترا فاقد اختیارات قانونی لازم در این زمینه است و به دلیل وابستگی به صداوسیما، فاقد بی‌طرفی لازم برای دخالت در تنظیم‌گری رقابت این بازار محسوب می‌شود. به عبارت ساده مرکز ملی رقابت عنوان کرد که ما چیزی به اسم ساترا (چون فعالیت تولیدی ندارد با پلتفرم‌ها به تعارض منافع نمی‌خورد) را به رسمیت نمی‌شناسیم و آنچه طبق قانون با آن طرفیم همان سازمان صداوسیمای جمهوری اسلامی است. وقتی طرف دعوا سازمان صداوسیما باشد، بحث تعارض منافع همچنان پابرجاست. آنچه شورای عالی انقلاب فرهنگی مصوب کرد، فقط مشکل دلالت مصداقی عبارت «صوت و تصویر فراگیر» را حل می‌کرد نه مشکل عبارتی رسمیت‌نیافته تحت عنوان ساترا را.
همین شد که صداوسیمایی‌ها برای حل کردن مشکل‌شان با اینکه مصوبه شورای عالی انقلاب فرهنگی را زیر بغل داشتند، سراغ مجلس رفتند تا بندی را مربوط به خودشان در لایحه حجاب و عفاف بگنجانند و عبارت ساترا رسمیت پیدا کند. اما این ترفند هم نگرفت و شورای نگهبان به عبارت ساترا در متن مصوبه مجلس ایراد گرفت.
محمدصادق افراسیابی معاون کاربران و تنظیم‌گری اجتماعی ساترا درباره این ماجرا می‌گوید: «ابهام واردشده از سوی شورای نگهبان به دلیل اصرار مجلس شورای اسلامی بر ذکر نام ساترا بوده است که با درج نام سازمان صداوسیما به جای نام ساترا این مشکل حل خواهد شد.» این یعنی شورای نگهبان هم به‌عنوان یک نهاد حقوقی بالادستی، عبارت ساترا را به رسمیت نمی‌شناسد. نکته قابل تامل اینکه، پیش از این در لایحه‌های بودجه سال‌های ۱۴۰۰ و ۱۴۰۱ هم شورای نگهبان این عبارت را نپذیرفته بود و تنظیم‌کنندگان متن ناچار شدند عبارت سازمان صداوسیما را جایگزین ساترا کنند. در مواد پیشنهادی مرکز پژوهش‌های مجلس که برای پیش‌نویس قانون ساترا به کمیسیون‌های مربوطه مجلس شورای اسلامی تقدیم شد، بندی هست که از استقلال و بی‌طرفی ساترا (نسبت به صداوسیما) صحبت شده، حال آنکه شورای نگهبان به جد نشان داده است چیزی به نام ساترا مستقل از صداوسیما را به رسمیت نمی‌شناسد. البته این به‌عنوان اصول تنظیم‌گری خدمات رسانه‌ای صوت و تصویر فراگیر آمده است و در ماده پیشنهادی این متن همچنان ساترا به‌عنوان یکی از ارکان وابسته به صداوسیما تعریف می‌شود.
نسبت ساترا با لایحه عفاف و حجاب
نمایندگان مجلس شورای اسلامی در نشست علنی چهارشنبه، ۲۹ شهریور ۱۴۰۲ با اجرای آزمایشی سه ساله لایحه عفاف و حجاب با ۱۵۲ رأی موافق، ۳۴ رأی مخالف و ۷ رأی ممتنع موافقت کردند. این لایحه ۷۱ ماده دارد که در آن وظایفی برای دستگاه‌ها و نهادهای مختلف تعریف شده است. مشخصا برخی از ماده‌های قانونی این لایحه مثلا ماده ۸ به وظایف سازمان صداوسیمای جمهوری اسلامی ایران و به نکاتی درخصوص محتوای تولیدی شبکه نمایش خانگی و سازمان ساترا اشاره دارد. مثلا در بند ۷ ماده ۸، صداوسیما مکلف است به «همکاری با دبیرخانه شورای عالی انقلاب فرهنگی در تدوین سیاست‌ها و مقررات محتوای صوت و تصویر فراگیر در حوزه «سبک زندگی اسلامی خانواده‌محور» و «فرهنگ عفاف و حجاب»، به تفکیک برای صداوسیما و شبکه نمایش خانگی در چهارچوب مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی و ظرف مدت دو ماه پس از لازم‌الاجرا شدن این قانون.» همچنین براساس بند ۸ ماده ۸ این لایحه، جلوگیری از تولید و پخش محتوای صوت و تصویر فراگیر مروج فساد، برهنگی، بی‌عفتی، بدحجابی و بدپوششی در شبکه نمایش خانگی از طریق سازمان تنظیم مقررات صوت و تصویر فراگیر در فضای مجازی «ساترا» در چهارچوب مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی الزامی است.
در بند ۹ ماده ۸، ساترا مکلف شده است تا سیاست‌ها و مقررات تولید و پخش محتوای صوت و تصویر فراگیر در سکوهای انتشار را جهت تامین اهداف این قانون، ظرف مدت سه ماه در چهارچوب مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی و نظارت بر آنها تهیه و ابلاغ کند. مطابق ماده ۴۲ این لایحه، همه سکوهای کاربرمحور موظفند سازوکارهای انسانی و هوشمند تعدیل محتوا را مطابق مصوبات شورای عالی فضای مجازی یا سازمان تنظیم مقررات صوت و تصویر فراگیر در فضای مجازی (ساترا) پیاده‌سازی و اجرا کنند و از این طریق مانع انتشار محتوای مروج یا مبلغ برهنگی، بی‌عفتی، بی‌حجابی یا بدپوششی شوند و باید محتواهای یادشده را حداکثر ظرف مدت ۱۲ساعت حذف کنند.
در این بند از لایحه، تاکید شده که درصورت اهمال در پیاده‌سازی و اجرای این سازوکارها، ضابطان مطابق صلاحیت‌های قانونی خود حداکثر ظرف مدت ۲۴ ساعت پس از کشف، مکلفند پس از مستندسازی، محتواهای ناقض قانون را حذف و پرونده را برای تعیین‌تکلیف به مرجع قضایی ارسال کنند. سکوی متخلف به جزای نقدی معادل ۳ تا ۱۰ درصد سود حاصل از درآمد سالانه و ممنوعیت از تبلیغات از یک تا سه ماه و حذف محتواهای ناقض قانون و در صورت تکرار به جزای نقدی معادل ۷ تا ۱۵ درصد سود حاصل از درآمد سالانه و ممنوعیت از تبلیغات از یک تا سه ماه و حذف محتواهای ناقض قانون، محکوم می‌شود.
در تبصره ماده ۴۲ این لایحه آمده است: «چنانچه در سکوهایی که کاربرمحور نیستند محتوایی پخش یا منتشر شود که به نحوی برهنگی بی‌عفتی، بی‌حجابی یا بدپوششی را ترویج یا تبلیغ کند، سکوی متخلف به جزای نقدی معادل هفت تا ۱۵ درصد سود حاصل از درآمد سالانه و ممنوعیت از تبلیغات از یک تا سه ماه و حذف محتواهای ناقض قانون و در صورت تکرار به جزای نقدی معادل ۱۵ تا ۲۵ درصد سود حاصل از درآمد سالانه و ممنوعیت از تبلیغات از یک تا سه ماه و حذف محتواهای ناقض قانون محکوم می‌شود. صداوسیما و وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی حسب مورد مکلفند از پخش محتواهای مذکور ممانعت کنند. سکوها موظفند حداکثر ظرف مدت۱۲ ساعت محتوای مذکور را حذف کنند، در غیر این صورت مرجع قضایی موظف است با اعلام دستگاه‌های مذکور حداکثر ظرف مدت یک هفته قرار توقف پخش را صادر کند.»
شهریورماه امسال، لایحه «حمایت از خانواده از طریق ترویج فرهنگ عفاف و حجاب» برای مدت سه سال به صورت آزمایشی به تصویب مجلس رسید و پس از برگزاری جلسات کارشناسی متعدد با صاحب‌نظران، منتقدان، طراحان و نهادهای مخاطب، مصوبه در پژوهشکده شورای نگهبان و بررسی تفصیلی جوانب فنی، شرعی و حقوقی مفاد آن، در دو مجمع مشورتی فقهی و حقوقی در دستور کار شورای نگهبان قرار گرفت که برای رفع ایرادها به مجلس عودت شد.
ایرادهای بنیادین شورای نگهبان به موجودیت ساترا
روز شنبه ۴ آذر ۱۴۰۲، دکتر طحان نظیف، سخنگوی شورای نگهبان طی یک نشست خبری، نظرات شورای نگهبان درخصوص لایحه «حمایت از خانواده از طریق ترویج فرهنگ عفاف و حجاب» را مطرح کرد. مطابق ایرادهای شورای نگهبان آمده است: «بندهای ۷ و ۹ ماده ۸ این لایحه به جهت روشن نبودن نسبت آنها با مصوبه جلسه ۸۸۳ شورای عالی انقلاب فرهنگی در مورد «تعیین الزامات ساماندهی حوزه صوت و تصویر فراگیر»، ابهام دارد؛ پس از رفع ابهام اظهارنظر خواهد شد.» این ایراد شورای نگهبان، اشاره به ماده واحده «تعیین الزامات ساماندهی حوزه صوت و تصویر فراگیر» دارد که در جلسه ۸۸۳ مورخ ۳۰ خردادماه ۱۴۰۲، شورای عالی انقلاب فرهنگی به تصویب رسیده است. این جلسه شورای عالی انقلاب فرهنگی به ریاست سیدابراهیم رئیسی برگزار شده بود و البته بعد از اعلام خبر این مصوبه شورای عالی انقلاب فرهنگی، انتقادات زیادی از سوی کارشناسان مطرح شد. ابلاغ این مصوبه تاخیر داشت اما درنهایت پیمان جبلی، رئیس صداوسیما در تاریخ ۹ مردادماه ۱۴۰۲ ضمن اشاره به ابلاغ این مصوبه گفت: «به گفته دبیر محترم شورای عالی انقلاب فرهنگی، مصوبه این شورا درخصوص تثبیت نظارت صداوسیما بر نمایش خانگی توسط ریاست محترم جمهوری ابلاغ شد.»
همچنین شورای نگهبان ایراد دیگری را به این لایحه «حمایت از خانواده از طریق ترویج فرهنگ عفاف و حجاب» وارد کرده که متوجه سازمان ساترا است. در متن نظرات شورای نگهبان آمده است که در بندهای ۸ و ۹، ماده ۸، «سازمان تنظیم مقررات صوت و تصویر فراگیر در فضای مجازی (ساترا)» با توجه به روشن نبودن وضعیت اساسنامه سازمان مزبور، ابهام دارد و پس از رفع ابهام اظهارنظر خواهد شد. البته همین ایراد در ماده ۴۲ همین لایحه تکرار شده و در شرح بخش دیگری از ایرادها تاکید دارد که عبارت «سکوی کاربرمحور»، به جهت فقدان تعریف قانونی داری ابهام است و همچنین در تکلیف سکوها برای حذف محتواهای مزبور، واژه «اهمال» به جهت روشن نبودن مفهوم آن و همچنین از این جهت که در مهلت تعیین‌شده نیز فوریت (انجام در اولین فرصت ممکن) وجود دارد یا خیر، ابهام دارد.
ساترا چه می‌گوید؟
محمدصادق افراسیابی معاون کاربران و تنظیم‌گری اجتماعی ساترا درخصوص ایراد وارد شده از سوی شورای نگهبان درخصوص اساسنامه ساترا توضیحات قابل تاملی ارائه کرده است. افراسیابی در این‌باره گفته است: «سازمان تنظیم مقررات رسانه‌های صوت و تصویر فراگیر در فضای مجازی درحقیقت معاونت تخصصی سازمان صداوسیما برای انجام تکالیف قانونی صداوسیما در حوزه حمایت و نظارت بر صوت و تصویر فراگیر و نمایش‌خانگی است و از صداوسیما استقلال سازمانی ندارد، به همین دلیل در مصوبه شورای عالی انقلاب فرهنگی و سایر قوانین از جمله قانون بودجه سال ۱۴۰۲ و قوانین بودجه سال‌های قبل برای تنظیم‌گری صوت و تصویر فراگیر نام سازمان صداوسیما قید شده بود، لذا ابهام وارد شده از سوی شورای نگهبان به دلیل اصرار مجلس شورای اسلامی بر ذکر نام ساترا بوده است که با درج نام سازمان صداوسیما به جای نام ساترا این مشکل حل خواهد شد.» افراسیابی با اشاره به تلاش مجلس شورای اسلامی برای تدوین و تصویب قانون ساترا تاکید کرده است: «پیش‌نویس قانون ساترا از سوی مرکز پژوهش‌های مجلس برای تصویب در مجلس شورای اسلامی آماده شده است و در کمیسیون‌های مربوطه در حال بررسی است که اگر این قانون به تصویب مجلس برسد ابهامات فعلی برطرف خواهد شد و می‌توان از سازمان صداوسیما یا ساترا طبق صلاحدید مجلس شورای اسلامی در قانون عفاف و حجاب نام برد اما فعلا با درج نام صداوسیما به جای نام ساترا ان‌شاءالله مشکل حل خواهد شد و بند مربوط به نظارت بر شبکه نمایش‌خانگی در قانون عفاف و حجاب به تایید شورای نگهبان خواهد رسید.»
پیش‌نویس قانون ساترا در مجلس چه می‌گوید؟
پیمان جبلی، رئیس صداوسیما اواخر خردادماه ۱۴۰۲ بعد از تصویب ماده واحده «تعیین الزامات ساماندهی حوزه صوت و تصویر فراگیر» در شورای عالی انقلاب فرهنگی، اظهارنظر جالبی داشت و گفت: «مصوبه شورای‌عالی انقلاب فرهنگی جایگاه قانونی صداوسیما را تثبیت کرد که پیش از این براساس قانون اساسی وجود داشت.» تا به امروز هم گمان می‌رفت که صداوسیما با پذیرفتن اعتبار مصوبه شورای عالی انقلاب فرهنگی، دیگر نیازی به مسیرهای تازه مصوب کردن نهاد ناظر بر شبکه نمایش خانگی را ندارد. اما ظاهرا اعتباربخشی به این سازمان همچنان ادامه دارد و نیازمند فرآیندهای مصوب شدن در مجلس است. بر همین مبنا مرکز پژوهش‌های مجلس پیرامون ابعاد مساله تنظیم‌گری خدمات رسانه‌ای صوت و تصویر فراگیر در فضای مجازی، پیش‌نویس قانونی را منتشر کرده است.
نکته جالب در متن پیش‌نویس این است که برای نهاد تنظیم‌گر، عنوان «ساترا» به کار نرفته است و به وظایف، حیطه اختیارات و فعالیت‌های نهاد تنظیم‌گر اشاره شده است. در متن ارائه‌شده توسط مرکز پژوهش‌ها به لزوم تشکیل کمیسیون و شورا تاکید شده و با ذکر تخلفات حوزه صوت و تصویر فراگیر، تنبیهاتی را هم برای متخلفان در نظر گرفته است. نکته قابل تامل پیش‌نویس مرکز پژوهش‌های مجلس، تاکید بر این است که یک تنظیم‌کننده زمانی می‌تواند موثرترین عملکرد را داشته باشد که اعمال او مشروط و مطابق با قواعد حقوقی باشد. استقلال و بی‌طرفی نهاد تنظیم‌گر به معنای عدم تاثیرپذیری تصمیمات تنظیم‌گر از فعالان بازار، رکن دیگر اصول تنظیم‌گری است. از دیگر اصول تنظیم‌گری از منظر پژوهشگران مجلس، شفافیت در فرآیند تنظیم‌گری در حین حفاظت از داده‌ها است. انتشار رویه‌ها، دسترسی‌پذیری به تصمیمات و پاسخگویی به عموم از راه‌های افزایش شفافیت نهاد تنظیم‌گر به شمار می‌رود.
گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس همچنین پیرامون اصول تنظیم‌گری صوت و تصویر فراگیر در فضای مجازی ماده پیشنهادی خود را ارائه کرده است. آزادی بیان و نشر افکار با رعایت چهارچوب‌های اسلامی، اولویت‌دهی به منافع عمومی، پاسخگویی به عموم ذی‌نفعان و بهره‌گیری از رویکردهای تخصص‌گرایانه از موارد پیشنهادی این نهاد است. در قسمتی از متن پیش‌نویس به وظایف و مأموریت‌های سازمان تنظیم مقررات صوت و تصویر فراگیر اشاره شده است. حمایت از حقوق مخاطبان و کاربران رسانه‌های صوت و تصویر فراگیر، توسعه فناوری‌های نوین نظارتی داده‌محور و استفاده از ظرفیت گروه‌های مردمی در فرآیندهای تنظیم‌گری، نمونه‌هایی از وظایف ذکرشده در گزارش مجلس برای این سازمان است. در بخش مربوط به قلمرو صلاحیت سازمان در تنظیم‌گری صوت و تصویر فراگیر در فضای مجازی در پیش‌نویس نیز مواردی عنوان شده است ازجمله اینکه تولید، تامین و انتشار محتوا، کیفیت و نحوه ارائه خدمات، دستگاه‌ها و فناوری‌های اختصاصی و تبلیغات بازرگانی در حوزه صوت و تصویر فراگیر در فضای مجازی قلمرو فعالیت این سازمان به شمار می‌رود. همچنین براساس پیش‌نویس ارائه‌شده توسط این مرکز پیشنهاد شده است، کمیسیون تحت عنوان کمیسیون تنظیم مقررات رسانه‌های صوت و تصویر فراگیر در فضای مجازی تشکیل شود. تصویب مقررات و آیین‌نامه‌های پیشنهادی سازمان، بررسی و تصویب ساختار، فرآیندها و بودجه سازمان و تعیین مصادیق صوت و تصویر فراگیر نمونه‌هایی از وظایف این کمیسیون به شمار می‌رود.
این گزارش همچنین به شرح ترکیب اعضای این کمیسیون پرداخته است؛ ترکیبی شامل: ۱. رئیس سازمان صداوسیما به‌عنوان رئیس کمیسیون، ۲. رئیس سازمان به‌عنوان دبیر کمیسیون، ۳. وزیر ارتباطات یا نماینده او، ۴. وزیر فرهنگ و ارشاد اسلامی یا نماینده او، ۵.دادستان کل کشور یا نماینده او، ۶. رئیس سازمان تبلیغات اسلامی یا نماینده او، ۷. دبیر شورای عالی فضای مجازی یا نماینده او، ۸. دبیر شورای انقلاب فرهنگی یا نماینده او، ۹. یکی از نمایندگان کمیسیون فرهنگی مجلس شورای اسلامی به‌عنوان ناظر، ۱۰. دونفر متخصص خبره از انجمن‌های علمی و تخصصی، ۱۱. یک نفر نماینده رسانه‌های دارای مجوز از سازمان به انتخاب مجمع رسانه‌ها یا انجمن صنفی مربوطه.
طبق یکی از مواد این پیش‌نویس از تاریخ تصویب این قانون تولید و انتشار کلیه محتوای حرفه‌ای که از بستر رسانه‌های صوت و تصویر فراگیر در فضای مجازی انتشار می‌یابد، نیازمند اخذ مجوز از سازمان است. همچنین پیشنهاد شده شوراهای تخصصی صدور مجوز برای تولید، انتشار محتوا و تبلیغات بازرگانی در حیطه صوت وتصویر فراگیر تشکیل شود. در قسمت دیگری از این پیش‌نویس به تخلفات حوزه صوت و تصویر فراگیر اشاره شده است. تولید و انتشار محتوا بدون مجوز از سازمان، پخش زنده بدون مجوز از سازمان، نقض حقوق کاربران و تبلیغات گمراه‌کننده، نمونه‌هایی از تخلفات ذکرشده در این پیش‌نویس هستند. همچنین در پیش‌نویس مرکز پژوهش‌ها مواردی نیز به‌عنوان تنبیهات برای متخلفان در این حوزه مشخص شده است. یکی از این موارد اعمال محدودیت‌های فنی و خدماتی برای مدت یک هفته تا سه ماه است.